Parere n.220/05

Roma, 15 dicembre 2005

Parere n.220/05

Al Comune di Carate Brianza
Piazza C. Battisti, 1 
20048 Carate Brianza (MI)

OGGETTO: quesito su regime incompatibilità dipendenti pubblici in regime di tempo parziale. 

In riferimento al quesito posto con nota n. 31865 del 3 novembre 2005, relativo alla problematica evidenziata in oggetto si rappresenta quanto segue. 

Preliminarmente si ricorda come il legislatore costituzionale abbia posto, fra i diversi principi a tutela dell'interesse pubblico, che deve essere costantemente perseguito dalla pubblica amministrazione, quello del dovere di esclusività delle prestazioni dei propri  dipendenti, nel senso dell'inconciliabilità tra l'impiego presso l'amministrazione pubblica ed il contestuale svolgimento di altre attività lavorative. Dalla disposizione costituzionale contenuta nell'articolo 98, nonché dall'articolo 97, ai successivi interventi legislativi sulla materia, confluiti nell'articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il principio è stato generalmente riconfermato e, fatti salvi taluni regimi speciali, il sistema costruito negli anni è comunemente considerato un sistema assoluto, anche in considerazione del fatto che la giurisprudenza ha sempre attribuito alle norme in materia, dettate dal D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, il carattere di principi generali applicabili nell'ambito del pubblico impiego.

Sulla base di tali considerazioni e, principalmente, della riserva legislativa che opera su tale materia, allo stato della vigente normazione l'unico temperamento del principio di esclusività risulta dalle disposizioni contenute nella legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante misure di razionalizzazione della finanza pubblica, laddove, all'art. 1, commi 56 e seguenti, viene consentito ai dipendenti pubblici con prestazione di lavoro part-time non superiore al 50% di quella a tempo pieno di svolgere attività libero-professionale ed attività di lavoro subordinato o autonomo. In tali ipotesi, pertanto, il cumulo di rapporto viene legislativamente consentito. Riguardo tali previsioni la Corte Costituzionale, in diverse pronunce relative all'articolo 1, commi 56 e 56-bis della legge n. 662 del 1996 (si veda in particolare la pronuncia n. 189 del 2001), ha avuto modo di affermare che il legislatore ha posto in essere un sistema di cautele idoneo ad evitare situazioni di incompatibilità per i dipendenti in regime di tempo parziale, prescrivendo che le amministrazioni individuino le attività non consentite e ponendo, pertanto, rigorosi limiti all'esercizio di ulteriori attività lavorative.

Venendo alla questione specifica posta all'attenzione di questo Ufficio da una interpretazione letterale e sistematica delle disposizioni contenute nei commi 56 e seguenti dell'articolo 1 della legge citata deriva che per i dipendenti in regime di tempo parziale, non  superiore al 50% di quello a tempo pieno, le disposizioni oggi contenute nell'articolo 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001, nonché quelle contenute in leggi o regolamenti, che vietano l'iscrizione in albi professionali sono a tali categorie di personale inapplicabili. La medesima legge sostituisce, pertanto, per la richiamata tipologia di personale il regime di incompatibilità dei dipendenti con prestazione lavorativa a tempo pieno con quello delineato nelle proprie disposizioni e che così può essere  riassunto.

Ai dipendenti pubblici in regime di tempo parziale, non superiore al 50% di quello a tempo pieno, "….iscritti ad albi professionali e che esercitino attività professionale non possono essere conferiti incarichi professionali da amministrazioni pubbliche; gli stessi  dipendenti non possono assumere patrocinio in controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione" (comma 56-bis). Per ottenere la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale il dipendente deve indicare l'attività di lavoro autonomo o subordinato che intende svolgere. L'amministrazione "…nega la trasformazione nel caso in cui l'attività lavorativa , di lavoro autonomo o subordinato, comporti un conflitto di interessi con la specifica attività di servizio svolta dal dipendente ovvero, nel caso in cui la trasformazione comporti, in relazione alle mansioni e alla posizione organizzativa ricoperta dal dipendente, grave pregiudizio alla funzionalità dell'amministrazione stessa, può, con provvedimento motivato differire la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo parziale per un periodo non superiore a sei mesi. La trasformazione non può essere comunque concessa qualora l'attività lavorativa di lavoro subordinato debba intercorrere con un'amministrazione pubblica. Il dipendente è tenuto, inoltre, a comunicare, entro quindici giorni, all'amministrazione nella quale presta servizio, l'eventuale successivo inizio o la variazione dell'attività lavorativa" (comma 58).
La mancata comunicazione nonché la non veridicità delle comunicazioni accertata in sede ispettiva costituiscono giusta causa di recesso (comma 61). La legge prevede, inoltre, che ferma restando la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto di interessi, le amministrazioni provvedono ad indicare le attività che in ragione della interferenza con i compiti istituzionali, sono comunque non consentite. I dipendenti degli enti locali possono svolgere prestazioni per conto di altri enti previa autorizzazione rilasciata  dall'amministrazione di appartenenza (comma 58-bis).

Al di fuori del regime previsto per i dipendenti in regime di tempo parziale non superiore al 50 % di quello a tempo pieno "al personale è fatto divieto di svolgere qualsiasi altra attività di lavoro subordinato o autonomo tranne che la legge o altra fonte normativa ne prevedano l'autorizzazione rilasciata dall'amministrazione di appartenenza e l'autorizzazione sia stata concessa" (comma 60). Dunque ai dipendenti con rapporto di lavoro a tempo pieno si applicano le disposizioni di cui all'articolo 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e le disposizioni di cui ai commi 60 e 61 della legge richiamata. 

Da quanto finora evidenziato risulta che le disposizioni della legge n. 662 del 1996 si applicano a tutti i dipendenti della pubblica amministrazione con esclusione di quelli che non possono essere posti in regime di tempo parziale. I dipendenti in regime di tempo  parziale al 50% non possono svolgere quelle attività, di lavoro subordinato o autonomo, che le amministrazioni di appartenenza abbiano individuato con propri atti come interferenti con i propri compiti istituzionali. Ai dipendenti in regime di tempo parziale al 50%  iscritti ad albi professionali e che esercitino attività professionale non possono essere conferiti incarichi professionali da amministrazioni pubbliche.

Le amministrazioni negano la trasformazione del rapporto di lavoro quando l'attività di lavoro autonomo o subordinato che il dipendente intende svolgere comporti un conflitto di interessi con i compiti istituzionali. I dipendenti in regime di tempo parziale al 50% non possono stipulare contratti di lavoro subordinato con altra amministrazione pubblica. I dipendenti degli enti locali possono svolgere prestazioni per conto di altri enti previa autorizzazione rilasciata dall'amministrazione di appartenenza, laddove per altri enti, debbono intendersi gli enti locali e tale disposizione, finalizzata a garantire il funzionamento di tali enti, costituisce una eccezione alla regola. Infine per quanto concerne l'articolo 18, comma 2-ter della legge 11 febbraio 1994, n. 109, aggiunto dall'articolo 9, comma 30, della legge 18 novembre 1998, n. 415, che ha modificato la legge quadro in materia di lavori pubblici, valgono le seguenti considerazioni. La disposizione si colloca nell'ambito di applicazione indicato dalla legge stessa, che è relativo alla materia dei lavori pubblici, e  quindi deve ritenersi riferito solo alle attività attinenti tale materia e non applicabile a tutti i pubblici dipendenti. La medesima disposizione deve, inoltre, essere letta in collegamento con la disposizione costituente principio generale nella materia delle incompatibilità, contenuta all'articolo 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001. In tale articolo, al comma 2, il legislatore prevede che "le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri d'ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da leggi o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati."

Il legislatore ha, dunque, disposto che i dipendenti pubblici a tempo pieno non possano assumere incarichi di progettazione o direzione lavori, ex articolo 17 della legge n. 109 del 1994, a favore di soggetti terzi rispetto all'ente di appartenenza, sia che si tratti di privati o di pubbliche amministrazioni, mentre possono assumere incarichi di progettazione esterna i dipendenti a tempo parziale, cui è consentito lo svolgimento della libera professione, purché fuori dell'ambito territoriale dell'ufficio di appartenenza. La previsione di cui al comma 2-ter è, inoltre, completata da quella contenuta nel comma 2-quater che vieta l'affidamento di attività di progettazione, direzione lavori, collaudo, indagine e attività di supporto a mezzo di contratti a tempo determinato od altre procedure diverse da quelle previste dalla medesima legge. Con tali disposizioni il legislatore ha posto quei limiti ritenuti necessari ad assicurare il buon andamento delle attività di progettazione e la correttezza e trasparenza nella loro gestione. 

Il Direttore dell'Ufficio
Francesco Verbaro
S.d.P.